Sinds de decentralisatie van jeugdzorg in 2015 kampen gemeenten met grote financiële tekorten voor jeugdzorg. Wat zien gemeenteraadsleden als oplossingen voor de problemen binnen de jeugdzorgsector, en wat is de kwaliteit van deze ideeën?
Door Elvira Lems, Joris van der Voet
10 december 2020
Middels een vragenlijst onder alle Nederlandse gemeenteraadsleden zijn meer dan 3000 oplossingen verzameld, bedacht door lokale besluitvormers om de jeugdzorg te verbeteren. Deze ideeën zijn gegroepeerd in 31 categorieën en door wethouders en jeugdzorgmanagers gescoord op creativiteit, effectiviteit en haalbaarheid. Wat blijkt? Wethouders en managers zijn slechts matig positief over de bedachte oplossingen.
Sinds de decentralisatie van jeugdzorg in 2015 zijn gemeenten bestuurlijk en financieel verantwoordelijk voor jeugdzorg. Tegelijk met deze decentralisatie is daarnaast het jaarlijks budget voor jeugdzorg verkleind met 450 miljoen. Het idee achter deze bezuiniging was dat gemeenten dichter op burgers opereren en jeugdzorg daardoor effectiever en efficiënter uit zouden kunnen voeren. In de jaren volgend op de decentralisatie werd duidelijk dat de meeste gemeenten substantieel meer uitgeven aan jeugdzorg dan begroot. Waar twee derde van de gemeenten in 2019 meer dan 20% tekort komt binnen hun begroting, kampt een uit vijf gemeenten zelfs met een tekort van meer dan 40%.
Het onderzoek
Middels een vragenlijst onder alle gemeenteraadsleden in november 2019 hebben wij onderzocht wat zij als oplossingen zien voor de problemen in de jeugdzorg. Hierin is hen gevraagd om 5 ideeën te formuleren om jeugdzorg binnen hun gemeente te verbeteren. In totaal gaven 996 raadsleden gehoor aan ons verzoek, resulterende in 3294 ideeën. Deze ideeën zijn geanalyseerd en gegroepeerd in 31 idee-categorieën. De inhoud van deze ideeën is gepresenteerd in de tabel weergegeven onderaan deze pagina.
Om de kwaliteit van de gegenereerde oplossingen te beoordelen, hebben wij gebruik gemaakt van de ‘consensuele beoordelingstechniek’ van Theresa M. Amabile. Twee sets van onafhankelijke jeugdzorg experts – 111 wethouders met de portefeuille ‘Jeugdzorg’ en 50 managers werkend binnen jeugdzorgorganisaties – zijn benaderd om de ideeën te scoren op creativiteit, effectiviteit, en haalbaarheid. In een enquête die verspreid is in mei 2020, hebben wij deze experts gevraagd de creativiteit, effectiviteit en haalbaarheid van de 31 oplossingen te scoren op een schaal van 1 tot 10.
In hoeverre zijn de ideeën creatief, effectief en haalbaar?
Alle oplossingen staan weergegeven in de onderstaande tabel. De meest genoemde oplossingen zijn het strenger van maken de toegang tot jeugdzorg (#16; 349 keer), een meer integrale benadering in de jeugdzorg (#25; 232 keer), meer inzetten op laagdrempelige eerstelijnszorg (#8 ; 208 keer), en meer aandacht voor preventie en vroegsignalering (#5; 203 keer).
De scores van de ideeën op creativiteit, effectiviteit en haalbaarheid zijn gepresenteerd in onderstaande tabel. Deze scores laten zien dat idee #24 gemiddeld het meest creatief is bevonden door de experts. Dit idee houdt in dat de jeugdzorg verbeterd kan worden door jeugdzorg meer af te stemmen met andere beleidsdomeinen binnen gemeenten, bijvoorbeeld passend onderwijs en armoedebestrijding. Wethouders beoordelen dit idee gemiddeld met een 6,7 en managers geven gemiddeld een 7,0.
Een andere oplossing (#7) die hoog scoort op creativiteit volgens wethouders (6,65) is het inzetten op preventie en vroegsignalering door professionele zorgactoren zoals het CJG, jeugdteams en huisartsen. Volgens de raadsleden kan dit worden bereikt door bijvoorbeeld een grotere inzet op jeugdwerk en laagdrempelige opvoedhulp en –advies voor ouders. Naast creatief, wordt dit idee ook gezien als het meest haalbare idee door beide expertgroepen (zie tabel).
Opvallend is dat zowel de wethouders als de managers vrij zuinig zijn in de cijfers die zij geven voor creativiteit. De hoogste cijfers voor creativiteit (6,7 en 7,0) zijn duidelijk lager dan de hoogste scores gegeven voor effectiviteit en haalbaarheid, die zich tussen 7,8 en 8,6 bevinden.
Op effectiviteit scoort idee #25 hoog bij zowel de wethouders als de managers. Dit idee stelt dat een meer integrale benadering de jeugdzorg kan verbeteren. De experts zien dit voor zich door onder andere de jeugdhulp te richten op het hele gezin, het gezin één behandelaar en plan toe te kennen, en de toegang tot zorg te organiseren vanuit één plek.
Het minst creatieve (3,53), effectieve (3,86) en haalbare (3,22) idee volgens de wethouders is idee #29: “jeugdzorg kan veranderd en verbeterd worden door te bezuinigen op andere zaken binnen de gemeente”. Dit idee scoort ook relatief laag op alle dimensies bij de managers. Het laagst scorende idee bij managers is idee #19, dat stelt dat jeugdzorg kan worden verbeterd door alle regels wat betreft jeugdzorg verder te decentraliseren. Dit idee scoort een 4,34 voor creativiteit, 3,73 voor effectiviteit en een 4,14 voor haalbaarheid.
Tabel: Kwaliteitsscores van de ideeën per dimensie en expertgroep
| # | De jeugdzorg in gemeenten kan worden veranderd en verbeterd door… | Wethouders | Managers | |||||||
| Frequentie | Crea. | Eff. | Haal. | Crea. | Eff. | Haal. | ||||
| 1 | …meer samenwerking en communicatie tussen gemeente en uitvoerende organisaties. | 105 | 5.59 | 7.45 | 7.23 | 5.72 | 7.92 | 7.46 | ||
| 2 | …meer samenwerking tussen jeugdzorgorganisaties onderling. | 76 | 6.14 | 7.17 | 6.13 | 5.26 | 7.30 | 5.58 | ||
| 3 | …meer samenwerking tussen gemeenten in regionaal verband. | 81 | 4.67 | 7.37 | 7.64 | 5.32 | 7.40 | 7.06 | ||
| 4 | …samenwerking te stimuleren door uitwisseling van data tussen jeugdzorgpartijen onderling via een (landelijk) ICT-systeem. | 25 | 6.60 | 7.08 | 5.64 | 6.18 | 6.44 | 5.22 | ||
| 5 | …meer aandacht voor preventie en vroegsignalering van problemen. | 203 | 6.06 | 8.22 | 7.81 | 4.92 | 7.92 | 7.26 | ||
| 6 | …meer aandacht voor preventie en vroegsignalering bij maatschappelijke actoren | 93 | 6.59 | 8.10 | 7.73 | 6.00 | 7.68 | 7.30 | ||
| 7 | …meer aandacht voor preventie en vroegsignalering bij professionele zorgactoren | 123 | 6.64 | 8.57 | 8.07 | 6.08 | 8.06 | 7.80 | ||
| 8 | …meer in te zetten op vrij toegankelijke, laagdrempelige eerstelijns jeugdzorg | 208 | 6.63 | 8.17 | 8.04 | 5.70 | 7.32 | 7.44 | ||
| 9 | …directer in te zetten op gespecialiseerde jeugdzorg, | 35 | 4.34 | 4.65 | 5.24 | 5.38 | 6.94 | 6.98 | ||
| 10 | …meer financiële middelen voor jeugdzorg te ontvangen als gemeente. | 143 | 5.73 | 8.19 | 6.99 | 4.76 | 7.18 | 6.00 | ||
| 11 | …een andere verdeling van financiële middelen voor jeugdzorg. | 21 | 5.61 | 7.02 | 6.25 | 5.98 | 7.58 | 6.36 | ||
| 12 | …het monitoren van gemaakte kosten van jeugdzorgorganisaties. | 53 | 5.59 | 7.44 | 7.13 | 3.94 | 5.14 | 5.28 | ||
| 13 | …het controleren van kosten en stimuleren van kostenbewustzijn van jeugdzorgorganisaties, zodat professionals besluiten gaan nemen met inachtneming van het kostenaspect. | 87 | 6.15 | 7.42 | 6.62 | 4.54 | 5.62 | 5.44 | ||
| 14 | …te sturen op het terugdringen van bureaucratie-, administratie- en overheadskosten bij de gemeente en jeugdzorgorganisaties. | 192 | 5.93 | 7.30 | 6.59 | 6.80 | 8.68 | 7.50 | ||
| 15 | …het aanpassen van marktwerking in de jeugdzorg. | 74 | 6.33 | 7.15 | 6.42 | 6.50 | 8.00 | 7.38 | ||
| 16 | …toegang tot jeugdzorg strenger te maken. | 349 | 6.41 | 8.17 | 7.23 | 4.76 | 5.92 | 5.74 | ||
| 17 | …toegang tot jeugdzorg makkelijker te maken. | 44 | 4.76 | 5.43 | 5.55 | 5.36 | 6.38 | 6.08 | ||
| 18 | …de organisatie en financiering van (gespecialiseerde) jeugdzorg terug te centraliseren naar provincie of centrale overheid | 89 | 4.38 | 5.04 | 5.14 | 4.68 | 6.46 | 6.00 | ||
| 19 | …alle regels wat betreft jeugdzorg te decentraliseren | 39 | 5.86 | 5.81 | 4.89 | 4.34 | 3.72 | 4.14 | ||
| 20 | …jeugdzorgaanbod binnen de gemeente te halen (in plaats van externe inhuur). | 16 | 5.67 | 5.38 | 4.96 | 4.72 | 4.12 | 4.74 | ||
| 21 | …meer specifieke kennis over jeugdzorg te genereren of binnen te halen bij de gemeente(raad) zelf. | 25 | 5.95 | 6.66 | 6.36 | 5.70 | 6.78 | 6.78 | ||
| 22 | …de jeugdzorg inkoop en contracten aan te scherpen. | 66 | 5.14 | 7.42 | 7.25 | 4.40 | 6.00 | 6.24 | ||
| 23 | …de kwaliteit van jeugdzorgorganisaties meer te monitoren. | 129 | 5.77 | 7.70 | 7.18 | 4.36 | 5.94 | 6.14 | ||
| 24 | …jeugdzorg te integreren of af te stemmen met andere beleidsdomeinen. | 34 | 6.71 | 8.14 | 7.48 | 7.00 | 7.74 | 6.20 | ||
| 25 | …een meer integrale benadering in de jeugdzorg. | 232 | 6.38 | 8.62 | 7.77 | 5.90 | 8.50 | 7.48 | ||
| 26 | …meer onderzoek en innovatie binnen jeugdzorg. | 92 | 6.42 | 7.10 | 6.78 | 5.82 | 6.82 | 6.58 | ||
| 27 | …participatie van jeugdigen, ouders en burgers te stimuleren bij de kwaliteitsverbetering van jeugdzorg. | 33 | 6.60 | 6.30 | 6.59 | 6.40 | 6.88 | 6.76 | ||
| 28 | …beter gekwalificeerde jeugdzorgprofessionals in te zetten en behouden. | 34 | 5.77 | 6.86 | 6.07 | 5.68 | 6.94 | 6.44 | ||
| 29 | …te bezuinigen op andere zaken binnen de gemeente. | 7 | 3.53 | 3.86 | 3.22 | 4.72 | 5.50 | 4.36 | ||
| 30 | …selectiever te zijn met het contracteren van jeugdzorgorganisaties (op o.a. kwaliteit). | 82 | 5.59 | 7.16 | 7.50 | 5.34 | 7.52 | 7.58 | ||
| 31 | …jeugdigen en ouders meer verantwoordelijkheid en regie te geven binnen het jeugdzorgtraject. | 22 | 6.34 | 7.34 | 6.94 | 6.22 | 7.68 | 7.22 | ||
Noot: Crea. = Creativiteit; Eff. = Effectiviteit; Haal. = Haalbaarheid;
Experimentele analyse: financiële schaarste vermindert creativiteit
In de vragenlijst onder gemeenteraadsleden was een experimenteel element opgenomen: grofweg de helft van de raadsleden kreeg voorafgaand aan het formuleren van de oplossingen feitelijke informatie teruggekoppeld over het tekort op jeugdzorg beleid in haar gemeente. De andere helft kreeg deze informatie niet.
Een vergelijking tussen deze twee groepen laat zien dat het ontvangen van informatie over een budgettekort ervoor zorgt dat raadsleden minder creatieve ideeën formuleren. Zij zijn meer geneigd om ideeën te formuleren die laag op creativiteit worden gescoord, zoals het re-centraliseren van de jeugdzorg naar provincie of het rijk (#18), het bezuinigen op andere beleidsterreinen (#29) en het directer inzetten op specialistische jeugdzorg (#9). Dit geeft uiting aan de wetenschappelijke hypothese dat financiële schaarste ten koste gaat van innovatief en creatief beleid. Voor de praktijk van de jeugdzorg is deze bevinding zeer relevant: juist wanneer er behoefte is aan creatieve oplossingen om de financiële schaarste het hoofd te bieden, blijken besluitvormers minder goed in staat om nieuwe of originele beleidsvoorstellen te doen. Budgettekorten in de jeugdzorg zijn daarmee een obstakel voor de verbetering van jeugdzorg.
Elvira Lems is docent en onderzoeker aan het Instituut Bestuurskunde van de Universiteit Leiden. Zij studeerde cum laude af in de specialisatie Public Management and Leadership van de Master in Public Administration aan deze universiteit.
Joris van der Voet is universitair hoofddocent aan het Instituut Bestuurskunde van de Universiteit Leiden. Zijn onderzoek richt zich op de vraag of en hoe publieke organisaties innovatief kunnen zijn tijdens financiële schaarste.
Afbeelding van Gerd Altmann via Pixabay
