Blog op sociaalweb.nl door mr. Corrie Ebbers
Als er wetgeving komt die een juridische grondslag creëert voor gemeenten om regie te voeren en gegevens te delen tussen de domeinen bestuur, hulpverlening, zorg, jeugd, onderwijs, woningcorporaties, vreemdelingen, veiligheid, handhaving en private partijen, ontstaat daarmee een samenleving met totalitaire trekjes. De oplossing is om de rol van ambtenaar en hulpverlener gescheiden te houden in het ‘brede kijken’, te vroegsignaleren, en de preventie en integrale aanpak bij de hulpverlener te laten.
De Minister van BZK Kajsa Ollongren heeft aangekondigd de knelpunten met betrekking tot de ‘meervoudige problematiek’ aan te pakken. Een van die knelpunten is de gegevensuitwisseling in het sociaal domein. Volgens de minister is wetgeving nodig die een juridische grondslag creëert om gegevens te delen tussen de domeinen bestuur, hulpverlening, zorg, jeugd, onderwijs, woningcorporaties, vreemdelingen, veiligheid, handhaving en private partijen.(1)
In het voorstel is een prominente rol voor de gemeente weggelegd: ‘het college moet kunnen verkennen of sprake is van samenhangende problematiek op meerdere domeinen. Het college moet dan de gegevens kunnen verwerken die nodig zijn om de integrale aanpak te kunnen organiseren en zo nodig coördineren.’
Maar als dit plan van de minister werkelijkheid wordt ontstaat een nieuw, groot knelpunt: een ambtenaar is namelijk geen hulpverlener en dat moet ook zo blijven. Ik heb het op deze plek al eerder aangekaart (2)
Bij de overdracht van taken van het sociaal domein naar de gemeente vijf jaar geleden is geen onderscheid gemaakt tussen de rol van de ambtenaar en de rol van de hulpverlener.
Mede daardoor en door ontoegankelijke wetgeving zoals de Wmo 2015, heeft de uitvoering van taken in het sociaal domein zich in Nederland heel uiteenlopend ontwikkeld. Veel gemeenten hebben de uitvoeringstaken naar zich toe getrokken, hulpverleners zijn in dienst genomen, soms komen alle hulpvragen binnen via een gemeentelijk loket zodat daar een registratie ontstaat, of de gemeente beheert de jeugdhulpdossiers. Er zijn wijkteams samengesteld waar gemeente, woningcorporatie, hulpverlening, gezondheidzorg en soms de wijkagent samenwerken. Er is een wildgroei aan samenwerkingsverbanden ontstaan in de vorm van gemeenschappelijke regelingen, stichtingen, BV’s of corporaties. Daarbij vraagt iedereen zich af wie met wie gegevens mag uitwisselen om aan de opdracht van integraal werken te kunnen voldoen. De wetgeving biedt geen houvast en het ministerie geen handreiking.
Er zijn inderdaad knelpunten en dilemma’s die door alle betrokken partijen in het sociaal domein worden ervaren. De minister somt deze op: “Een terugkerend vraagstuk is de regeling van gegevensuitwisseling tussen partijen. Dit komt onder andere naar voren in de aanpak van kwetsbare personen (waaronder personen met verward gedrag), de brede schuldenaanpak en de aanpak van kwetsbare jongeren met een afstand tot de arbeidsmarkt. Ook de Veranderopgave Inburgering heeft de integrale aanpak als uitgangspunt.”
Ondertussen in wetgevingsland
Het wetsvoorstel voor de aanpak van de meervoudige problematiek kan niet los gezien worden van andere wetgevingsinitiatieven waarbij men maatschappelijke problemen wil oplossen door gegevens uit verschillende bestanden onderling uit te wisselen.
Ondermijning
In het kader van de aanpak van ‘ondermijning’ bestaat de wens om de bevoegdheden van de gemeente, met name die van de burgemeester, te verruimen en een intensievere gegevensuitwisseling mogelijk te maken. De Raad van State heeft hierover een advies gepubliceerd.(3) Het verzoek om advies volgde op een oproep van burgemeesters om binnen hun functie meer bevoegdheden te krijgen om ondermijning van het openbaar bestuur tegen te gaan. Met name de privacywetgeving zou een effectieve aanpak nu nog in de weg staan.
De Raad van State stelt dat de verruiming van de bevoegdheden van de burgemeester geen passend antwoord is op dit vraagstuk. Dit kan leiden tot rolvervaging in relatie tot politie en justitie. “Vanwege de veelomvattendheid van de ondermijningsproblematiek zou de nadruk moeten liggen op goede samenwerking tussen de burgemeester, de politie en het openbaar ministerie, waarbij de (huidige CE) bevoegdheden van alle instanties optimaal worden benut”, stelt de RvS. Opgemerkt wordt dat nog onvoldoende is aangetoond of nieuwe wetgeving voor een adequate binnengemeentelijke gegevensuitwisseling nodig is.
De RvS wijst de gemeenten en burgemeesters op het belang van juridische expertise op het gebied van gegevensbescherming binnen de gemeenten. Professionele gegevensverwerking vereist juridische expertise en een goede inbedding van de kennis van gegevensbescherming binnen de gemeentelijke organisatie.
Schuldhulpverlening en zorgfraude
Een ander initiatief tot een intensievere gegevensuitwisseling is te vinden in een voorstel tot wijziging van de ‘Wet gemeentelijke schuldhulpverlening ten behoeve van de uitwisseling van persoonsgegevens’ tussen private en publieke partijen waaronder verhuurders, zorgverzekeraars en energiebedrijven. Het voorstel is om het uitwisselen van persoonsgegevens te faciliteren voor vroegsignalering van schulden. In dit voorstel zijn vergaande bevoegdheden en een regierol voor de gemeenten opgenomen.(3) Ook bij de aanpak van zorgfraude bestaat de wens tot een intensievere gegevensuitwisseling tussen een groot aantal partijen waaronder ook weer de gemeenten.(4)
Beleidsvisie ‘Zorgvuldig en bewust’
De opdracht die gemeenten in 2014 kregen in de beleidsvisie ‘Zorgvuldig en bewust’ om integraal en casusgericht te werken vanuit het principe ‘één gezin, één plan, één regisseur’, is in veel regio’s opgevat als een legitimering om op grote schaal persoonlijke informatie over mensen te verzamelen en voor andere doeleinden te gebruiken.
Veel gemeenten zijn ervan overtuigd dat ze de informatie uit het sociaal domein zondermeer mogen gebruiken bij het in beeld brengen van fraude, ondermijning en voor profiling.
Nog steeds kom ik contracten tegen, gesloten tussen gemeente en hulpverlenende instellingen waarin staat dat de gemeente bevoegd is alle cliёntgegevens op te vragen. Dat een gemeente namen en adressen van cliënten opvraagt bij organisaties, deze combineert met de gegevens uit de eigen bestanden om een tevredenheidsonderzoek uit te voeren of voor ‘monitoring’ of om de meest ‘kwetsbare’ burgers in beeld te krijgen. Hulpverlening, toezicht en handhaving zijn nauw verweven. Function creep is daar praktijk.(5)
Het verdere gebruik van de bijzondere gevoelige gegevens uit het sociaal domein, voor andere doeleinden in andere domeinen, is in het huidige wettelijke regime verboden.(6) Ook de geheimhoudingsplicht van de professional staat daaraan in de weg.
Gegevensuitwisseling zoals de minister nu voor ogen heeft (bij wet verplicht voorschrijven, waar tegelijkertijd een geheimhoudingsplicht van toepassing is) tast de integriteit van de professional en het grondrecht op privacy bij de wortel aan. Bovendien zet men daardoor het algemeen belang dat achter het beroepsgeheim schuilt op het spel. Dat is namelijk dat iedereen moet kunnen rekenen op vertrouwelijkheid van de informatie waarover een professional beschikt, hetgeen de vrije toegang tot zorg voor iedereen garandeert.
Voor welk probleem zoekt men een oplossing? In de brief van de minister is sprake van ‘handelingsverlegenheid’. ‘Deze handelingsverlegenheid doet zich in versterkte mate voor naarmate de problematiek complexer is en partijen uit verschillende domeinen zoals maatschappelijke ondersteuning, werk en inkomen, zorg en veiligheid gezamenlijk tot een passende aanpak moeten komen’, zegt de minister.
De noodzaak van nieuwe wetgeving om de meervoudige problematiek op te lossen, lijkt dus ingegeven door de onmacht die de uitvoeringspraktijk ervaart. Dan moet daar ook de oplossing gezocht worden.
Rolverdeling ambtenaar – hulpverlener
Een ambtenaar is geen hulpverlener. De relatie tussen overheid en burger is van wezenlijk andere aard dan de relatie van de hulpverlening met een cliënt.
De relatie tussen overheid en burgers is een ‘verplichte’ relatie (probeer maar eens een half jaar Duitser te worden); de ambtenaar is primair loyaal aan de wet (denk aan de weigerambtenaar die geen homohuwelijk mag weigeren op grond van een eigen overtuiging); de ambtenaar ontleent zijn bevoegdheden aan de wet en is daarbij gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur; de ambtenaar heeft een geheimhoudingsplicht maar daarnaast in een aantal situaties ook een mededelingsplicht en is soms ambtshalve bevoegd om zonder instemming van een burger persoonsgegevens te verwerken (bijvoorbeeld bij inschrijving in de Basisregistratie Personen). En de burger heeft in veel situaties een plicht om inlichtingen te verschaffen bijvoorbeeld als hij een uitkering wil.
Deze bijzondere relatie brengt met zich mee dat toestemming van de burger geen rechtmatige grondslag kan zijn om gegevens te delen omdat in deze relatie de toestemming niet vrijelijk wordt verleend.(8)
De hulpverlener daarentegen heeft in principe een vrije, niet verplichte, relatie met de cliënt. Zijn loyaliteit ligt primair bij de cliënt (niet bij de wet) en de hulpverlener is onderworpen aan beroepsgebonden gedragscodes en tuchtrecht. Hij heeft een zwijgplicht en in sommige situaties een ‘spreekrecht,’ dat wil zeggen de bevoegdheid om bij een calamiteit een eigen afweging te maken en indien noodzakelijk de geheimhoudingsplicht te doorbreken.
Als de minister de bevoegdheden, regie en de gegevensuitwisseling bij de gemeente wil beleggen worden deze onverenigbare rollen samengevoegd. De praktijk laat zien waar dat toe leidt.(9)
Ook de Autoriteit Persoonsgegevens heeft een aantal malen kernachtig geformuleerd dat de grenzen worden overschreden: “gemeenten hebben géén duidelijk beeld welke gegevens zij in het sociaal domein mogen verwerken.” (10)
De ‘brede blik’ en de ‘integrale domein overstijgende aanpak’ die de minister voor ogen heeft, past niet bij de rol van de gemeente als overheidsorgaan. Deze taak hoort thuis bij de hulpverlening.
Herschikking taken sociaal domein
De wijze waarop de taken nu zijn georganiseerd kan herzien worden. Zo zou bijvoorbeeld niet de gemeente leidend moeten zijn in de aanpak van de meervoudige problematiek maar de hulpverlening, eventueel een speciaal daartoe aangewezen organisatie. Dat past bij hun rol en bevoegdheid. Hulpverleners mogen ‘breed kijken’, vroegsignaleren en zich richten op preventie en samen met de cliënt tot een integrale aanpak komen. De hulpverlening kan met toestemming van de cliënt (als rechtmatige grondslag) gegevens delen als dat noodzakelijk is voor een integrale domeinoverstijgende aanpak. Zij zijn toegerust om de regie te voeren bij de meervoudige problematiek. Huidige wetgeving voorziet hierin.(11)
Adequaat werken met privacygevoelige gegevens moet een onderdeel worden van de beroepsopleidingen, zodat partijen beter op de hoogte zijn van hun bevoegdheden en huidige mogelijkheden om gegevens uit te wisselen. Er is voor alle beroepsgroepen nu al een mogelijkheid om in schrijnende gevallen informatie te delen. Dit zou helder uitgeschreven en onder de aandacht gebracht kunnen worden.(12)
De aard en omvang van de gegevens die rouleren in het sociaal domein en de aard van de relatie overheid- burger brengt dus met zich mee dat de overheid zich heel terughoudend dient op te stellen bij het verzamelen van informatie over burgers. Een zekere afstand is een waarborg om het vertrouwen in de overheid te bewaren.
Wetgeving is nodig om waarborgen te creëren die de persoonlijke levenssfeer van burgers beschermen, om het optreden van de gemeente te legitimeren en begrenzen, om bevoegdheden te formaliseren, de rollen te onderscheiden van facilitator en uitvoerder, grenzen aan te geven, en zo te voorkomen dat onnodig veel gegevens worden verwerkt.
Gezien de verschillende initiatieven tot intensievere gegevensuitwisseling is extra alertheid op zijn plaats. Bij meervoudige problematiek gaat het om de meest kwetsbare mensen uit onze samenleving. Juist deze groep dient door de wet beschermd te worden.
Er moet voldoende persoonlijke levenssfeer over blijven om te beschermen. Want als er wetgeving komt die een juridische grondslag creëert om gegevens te delen tussen de domeinen bestuur, hulpverlening, zorg, jeugd, onderwijs, woningcorporaties, vreemdelingen, veiligheid, handhaving en private partijen, dan ontstaat daarmee een samenleving die gelijkenissen vertoont met de plannen van de Chinese president Xi Jinping: een dergelijke wet leidt tot vergaande datavergaring en daarmee machtsconcentratie en controlemogelijkheden van één partij: de overheid.(13)
Op 19 maart is het wetsvoorstel Wet aanpak meervoudige problematiek sociaal domein gepubliceerd ter consultatie. Tot 14 mei kan iedereen op dit voorstel reageren.(14)
(Dit is een verkorte versie van het artikel ‘De overheid moet de persoonlijke levenssfeer waarborgen, niet uithollen’, Corrie Ebbers, NJB 2020 nr. 6)
(1) https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2019/09/27/kamerbrief-over-gegevensuitwisseling-en-privacy-meervoudige-problematiek
(2) https://www.sociaalweb.nl/blogs/de-klikplicht-van-de-ambtenaar-de-zwijgplicht-van-de-hulpverlene
(3) Voorlichting over de rol van gemeenten in de bestuurlijke en integrale aanpak van ondermijning, advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 20 maart 2019, Bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 29911, 223.
(4) Wetsvoorstel tot Wijziging van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening ten behoeve van de uitwisseling van persoonsgegevens, Kamerstukken II 2019/20, 35316.
(5) Kamerstukken II 2019/20, 28828, 114.
(6) De risico’s van function creep bij gegevensverwerkende systemen zijn eerder beschreven in het ‘WRR-rapport nr. 86 ‘iOverheid’, 15 maart 2011.
(7) Art. 9 lid 1 AVG en art. 22 lid 1 Uitvoeringswet AVG, Stb. 2018, 144.
(8) Overweging 43 Algemene verordening gegevensbescherming (AVG), Verordening (EU) 201/679. Zo ook de Autoriteit Persoonsgegevens, ‘Onderzoeksrapport Verwerking van persoonsgegevens in het sociaal domein: de rol van toestemming’, april 2016.
(9) http://magazines.sociaalweb.nl/priva-cy#!/zorgen-om-de-zorg en www.nationaleombudsman.nl/system/files/rap- port/20180048%20%20R%20%20201719253%20%2005-07-2018.pdf.
(10) Persberichten AP: ‘Gemeenten onzorgvuldig bij uitwerking privacyregels sociaal domein’, 19 april 2016 en ‘Gemeenten verzamelen te veel persoonsgegevens bij uitvoering Wmo en Jeugdwet’, 15 februari 2018.
(11) Art. 30 lid 5 Uitvoeringswet AVG.
(12) Bemoeizorg GGD, Verwijsindex risico-jongeren, meldcode huiselijk geweld, samenwerking bij schulden, ‘vitaal belang’, ‘conflict van plichten’ etc.
(13) www.vpro.nl/programmas/door-het-hart-van-china/kijk/afleveringen/door-het-hart-van-china-7.html.
(14) https://www.internetconsultatie.nl/meervoudigeproblematiek
